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科研成果

刘万玲:“去产能”要直面问题,积极稳妥推进

2016-12-05 15:14:45   浏览量:

  

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  去产能是推进供给侧结构性改革的首位任务,其中又以钢铁、煤炭行业为重点。河北省是工业大省,钢铁产量约占全国的四分之一,业内素有“全球钢铁看中国、中国钢铁看河北”的说法,因此河北是去产能的重点省份。

  一、河北省去产能的主要进展

  河北钢铁产业历史悠久,改革开放以来经过近20年“排浪式”的高速发展,使河北钢铁产业从年产钢不足千万吨(1994年产钢719万吨),发展成为年产2亿吨左右的钢铁大省,有效地满足了国民经济发展对钢材的需求,为全省经济发展做出了积极贡献。但各种问题与矛盾也在不断积聚,产能过剩问题突出,困扰了产业健康发展。2015 年,河北省有炼铁产能2.85亿吨,生铁产量1.74亿吨,生铁产能利用率为61.05%;炼钢产能2.83亿吨,粗钢产量1.88亿吨,粗钢产能利用率为66.43%。同年,全国粗钢产能为12 亿吨,粗钢产量为8.06 亿吨,产能利用率为67.17%。河北省粗钢产能约占全国的23.6%,产能利用率低于全国平均水平。

  党中央、国务院高度重视去产能工作,多次研究部署并督促落实。为了贯彻落实中央要求,我省以壮士断腕的决心强力实施“6643”计划,(注:河北到2017年压减6000万吨钢铁、6000万吨水泥、4000万吨煤和3600万标准重量箱玻璃(简称“6643”计划)。)坚定不移去产能,积极培育新动能。“十二五”期间,全省累计压减炼铁产能3391万吨、炼钢4106万吨。2016年1-10月份,河北省压减炼铁产能1589万吨、炼钢产能1405万吨,分别占今年国家下达任务的152.9%和171.3%;退出煤矿54处、产能1400万吨,分别占今年国家下达任务的108%和107%,提前两个月超额完成国家下达的年度目标任务,去产能取得阶段性显著效果。

  河北去产能的主要做法。一是率先启动化解过剩产能。从2011年开始,在国家没有明确要求、钢铁市场形势较好的情况下,河北就开启了钢铁产业结构调整进程。2013年谋划实施“6643”计划,并与国家签订了责任书,成为首个与国家签订去产能责任书的省份。2014年国家批复《河北省钢铁产业结构调整方案》后,在进一步加大钢铁产能压减力度的同时,整合重组、优化布局、转型升级、国际产能合作等工作同步展开。二是全面开展去产能攻坚战。强化目标责任,将完成情况纳入设区市党政领导班子和主要领导干部考核评价体系。强化了依法监管和行政问责措施,对2013-2015年列入压减计划的21家企业封停的21座高炉、19座转炉逐个进行检查,均未发现复产情况。在落后产能已基本淘汰的情况下,率先提高高炉、转炉淘汰标准,对能耗电耗不达标企业实施差别电价、惩罚性电价,对污染物超标或超总量排放企业征收惩罚性排污费。2016年开展两次化解过剩产能集中行动,关停拆除高炉、转炉各9座,涉及炼铁产能462万吨、炼钢产能546万吨。三是大力推动产业转型升级。积极推动企业兼并重组,已初步完成国有钢铁企业整合重组,将32家民营钢铁企业整合为5家。大力实施创新驱动发展战略和钢铁精品化战略,高铁用钢、汽车用钢、造船用钢等高端产品成为企业利润重要增长点,高附加值钢材比例接近40%。鼓励钢铁企业大力发展非钢产业,延伸产业链,发展钢铁深加工和相关服务业,妥善安置去产能富余职工。四是不断加强国际产能合作。省政府制订了一系列政策措施,推动优势产能国际合作。目前,河北境外已建成、在建和筹建的钢铁产能895万吨。“十三五”期间,我省将继续加快推进钢铁企业兼并重组,力争到2020年形成以河钢、首钢两大集团为龙头,3家地方集团为重点,10家左右特色企业为支撑的“2310”钢铁产业格局。

  需要指出的是,河北虽然去产能力度很大,但生铁和粗钢产量波动不大,2011年-2015年基本维持在1.6—1.9亿吨之间。特别是今年1-9月,钢材品种价格比最低点普遍上涨20%以上,有的品种甚至超过四成,受价格上涨的影响,我省钢铁产量出现了明显回升。这一方面说明河北钢铁产业具有一定的比较优势,有市场需求;另一方面,因为产能和产量是两个完全不同的概念。产能是指生产能力,是潜在的产量,产量则是实际产出。这种情况说明我省原有产能存量较大,去产能尚未“伤筋动骨”,产能利用率未达饱和,在价格上涨时,部分产能有可能增加产量。

  

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  二、去产能面临的困难和问题

  (一)去产能任务重

  河北省钢铁产能约占全国的1/4,“十三五”期间将承担全国1/3的压减任务。按照国务院关于煤炭、钢铁行业化解过剩产能的指导意见,“十三五”期间,全国要压减粗钢产能1 亿—1.5 亿吨,退出煤炭产能5 亿吨左右、减量重组5 亿吨左右。同期,河北省共需压减炼铁产能4989万吨、炼钢4913万吨,水泥、平板玻璃产能将分别控制在2亿吨、2亿重量箱左右。今后五年要退出煤矿123处、产能5103万吨,退出的矿点和产能数分别占河北现有总数的62%和42%,这个比例在全国是比较高的,压减任务非常艰巨。目前的压减主要是依靠政府下达任务的方式,由于政府管得了国企控不了民企,管得了目标控不了市场,压减的难度很大。特别是民营钢铁企业的绝大部分仍具有一定的盈利能力,在建设手续合法、符合国家产业、环保、能耗等政策标准的情况下,要求企业拆除设备,停止生产,无论是从法理上,还是从产权上都存在一定的制度障碍,如果得不到补偿,投资人和各方利益者的抵住情绪较大,增加了去产能难度。

  (二)资金补偿少

  目前产能淘汰的政策性资金补偿标准明显偏低,且专项奖补资金只限于职工安置,没有对资产损失奖补,设备拆除损失重,难以有效调动企业主动去产能的积极性。同时,我省现存企业都是工序产能匹配的钢铁联合企业,压减产能除设备资产损失外,还将造成生产组织困难和经营成本上升,特别是近几年钢铁企业在节能环保上投入较大,进一步增大了拆除成本和压减难度。

  (三)地方财税压力大

  去产能与市场需求低迷正在形成叠加效应,对经济发展和财政收入形成明显的下行压力。根据“6643”计划,河北需要压减钢铁产能6000万吨,初步测算将减少财政收入557亿元,其中有些县市区钢铁产业税收占财政收入的比重高达1/3,损失更是难以承受。由于我省新旧动能正处于转化时期,新兴产业尚未成为拉动经济增长的主要动力,钢铁产业税收突降,对财政收入增长影响较大,弱化了政府对化解过剩产能予以补偿和支持的能力。

  (四)企业职工安置难

  钢铁、煤炭企业都是地方GDP 的重要来源,承载了吸纳大量就业人口的重要功能。随着去产能工作的深入推进,将有一批企业关停和缩小生产规模,如果无法妥善安置,可能会形成较大的下岗失业潮。初步测算,“十三五”期间,河北去产能涉及职工30多万人。同时,钢铁、煤炭行业去产能也将波及众多上下游行业从业者,对就业形成了明显的短期冲击。

  (五)债务风险高

  当前,产能过剩行业融资构成中,债券等直接融资方式占比已经有了很大提高,企业负债水平处于高位,偿债压力较大,如果出现大规模的倒闭潮,将引爆信用风险,对金融市场造成动荡。2015年,全国钢铁、煤炭等行业的资产负债率分别为54%和67%,均处于历史的最高水平。河北省钢铁企业资产负债率为65.6%(2015年3季度数),比全国平均水平高出10多个点。部分股份制民营钢铁企业中,股权结构复杂,涉及投资人、占地村集体、失地农民工等多方利益,处理不当,将影响社会的和谐稳定。

  (六)“僵尸企业”出清难

  我省钢铁行业“僵尸企业”有11家,共涉及炼铁产能1367万吨、炼钢1355万吨,负债251亿元,在岗职工1.36万人。“僵尸企业”不仅占用了大量的厂房、土地和机器设备等,而且没有产生相应的经济效益,造成资产闲置、社会资源浪费,且出清困难重重。存在兼并重组难,法院立案破产难,债务解决难,政府下决心难。

  

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  三、去产能亟需处理好的几个关系

  (一)要处理好政府与市场的关系

  去产能应以市场化手段为主,经济、法律手段为辅,尽量减少下责任状、层层分解目标等行政手段。政府主要是通过加强和优化公共服务,保障公平竞争,加强市场监管,维护市场秩序,制定严格的产业准入标准,倒逼产能退出,推动产业转型升级。

  (二)要处理好去产能与稳增长的关系

  按照“十三五”规划纲要的目标,我省的GDP年均增长要保持在7%左右,这是实现全面建成小康社会和保持稳定就业的底线。只有坚定不移地推进去产能,才能真正解决长期经济增长中的动力问题,但是去产能也对短期经济增长产生不利影响。因此要把握好节奏,既要确保去产能任务的完成,以去产能倒逼产业转型升级,培育新动能,带动长期经济增长,又要考虑去产能的承受能力,避免去产能过度化,保证经济增长不滑出合理区间,平稳度过去产能“阵痛期”。

  (三)要处理好去产能与稳就业的关系

  实施更加积极的就业创业政策,鼓励多渠道多形式创业就业,加强创新创业平台建设。积极培育适应钢铁、建材等企业职工特点的创业创新载体,培育延伸产业链条,鼓励引导职工就地就近创业就业。落实援企稳岗等相关政策,设置足够规模的专项资金、产业基金,对下岗失业职工进行托底安置,保障群众的基本生活,保障基本公共服务,保障去产能工作的平稳推进。同时,也不能因为出现下岗失业,就减缓去产能的推进力度,对过剩产能手下留情,让去产能的积极成果得而复失。

  (四)要处理好去产能与创新发展的关系

  创新是化解过剩产能的根本出路。要加快科技创新和产业创新,努力实现科技和经济的融合,加快新旧动能转换。通过技术创新和产业创新,实现产业的转型升级,改善产业的供给结构,提升产品的质量和企业效益,以优势产能挤出过剩产能,以新的有效供给带动新需求,从根本上解决产能过剩。同时,以去产能为手段,倒逼企业腾笼换鸟,可以引导企业将优势资源和生产要素集聚到创新发展上,实现企业在更高层面上发展,最终推动产业迈向中高端。

  (五)要处理好去产能与保供给的关系

  最近一段时间,随着市场供给减少和需求增加,个别地区和一些电力、钢铁企业供应出现偏紧的情况,市场煤价出现了过快上涨势头。煤炭价格上涨与去产能存在直接的因果关系,去产能去的是落后产能,消减的是低端产品,减少了市场的供给但提升了供给质量,对价格上涨起到了很强的助推作用。另外,受冬季来临的影响,煤炭需求明显增加,也是价格上涨的一个直接原因;价格上涨对去产能产生较大影响,价格上升,企业效益好转,一些落后产能会趁机复产,如不能严格控制,去产能的效果将会大打折扣。因此,在去产能过程中,要把握好去产能的节奏,警惕过度去产能,导致共需失衡,引起价格的剧烈波动。

  

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  四、对“十三五”河北省去产能的思路建议

  (一)深化关键环节改革,消除产能过剩的根源。

  去产能的核心是坚持市场化的改革方向,充分发挥市场对资源配置的决定性作用,通过推进市场化改革和完善市场机制,消除造成产能过剩的体制机制障碍。包括深化行政管理体制改革、国有企业改革、金融、投融资体制改革、土地使用制度改革、价格改革、完善生态建设体制机制等。通过改革,从体制机制、制度上为化解过剩产能提供支持。

  (二)拓展市场空间,消化过剩产能

  开拓国内新的市场需求,从需求端加快去产能。加快推进国际产能合作,在供给端消化产能。

  (三)加快企业兼并重组,整合过剩产能

  鼓励行业内优势企业跨地区整合过剩产能,通过重组做优做强,发展壮大,引领行业发展。

  (四)严格执法,淘汰落后产能

  修订并严格执行强制性限额标准,从环保、能耗、水耗、质量、技术、安全等6各方面制定严于国家的标准,严格市场准入,形成市场倒逼机制,倒逼高能耗、高污染、质量不达标、有安全隐患的产能逐步退出。

  (五)国家层面应给予必要的支持

  一是允许河北扩大奖补资金使用范围。建议国家在专项奖补资金安排上,统筹考虑去产能任务量和职工安置规模,合理给予河北倾斜,并允许河北对资金的使用范围进行适当调整,在足额足量满足职工安置要求的情况下,也可用于对企业拆除设备的资产损失和债务清偿,对已经封炉的设备,在确保不能复产的情况下,与拆除设备给予同样的补偿。同时应加快奖补资金的发放进度,建议在确认去产能任务完成后,补贴资金即可发放到位,提高民企去产能的积极性。二是完善促进企业兼并重组的税收政策。对向境外转移过剩产能的企业,其出口设备及产品可按现行规定享受出口退税政策。三是加快完善化解过剩产能的政策法规体系。应抓紧建立完善化解产能过剩相关的立法工作,从产能利用效率、排放标准、土地、环保、节能等层面,从严制定、修改、完善相应的法律法规,实施逐步由行政干预向依靠法治和经济手段治理转型,建立常态化的化解过剩产能的长效治理机制。尽快修订和完善《破产法》,使产能过剩的企业和“僵尸企业”可以依照法律程序申请破产,从法律层面解决长期积累的债权债务关系、不良资产处置、失业人员再就业和生活保障等各项遗留问题。四是按照公平竞争原则和市场需求去产能。去产能涉及全国很多省市,是一项复杂的系统工程,应根据实际情况,区别对待,不搞一刀切。一要改现在按产能规模按比例去产能,为按产能的装备水平去产能,不能搞地区平衡。河北省的钢铁企业很多生产装备和技术水平在全国属于最先进的,符合当前的产业政策、达到了环保、能耗等技术标准准入要求,产品有市场需求,而且绝大部分企业尚处于盈利状态,按比例也要强迫关停。有的省起步晚,设备落后,按比例也能保留。二要开展结构化去产能。钢铁产业的产品多达一万多种,各类产品中,有的供不应求,有的供大于求,有的产品技术含量高,有的质量低劣,因此,去产能要区别不同的产品品种,按照市场的需求情况,鼓励中高端产品、效益好、适销对路的产品积极增加产量,消减限制供大于求,低端的产品产能。

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