关注民主、重视民生、保障民生、改善民生，是各级人民政府的职责所在。我国大部分人口分布在农村，向农民提供满足其基本公共需要的公共产品与服务自然是解决民生问题的重中之重，而对于直接承担向农村提供公共产品与服务职责的乡镇政府而言，其提供的公共产品与服务的数量与质量是否满足农村地区经济社会发展的需要，其公共服务水平的高低会直接关系到农民的权益能否得到保障，关系到农村地区各项社会事业的发展进步和农村综合改革的成败，更关系到我国农业在国民经济的地位及未来发展。切实提高乡镇政府公共服务能力是落实科学发展观、建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会的基础工程。

　　一、乡镇政府公共服务能力的界定

　　所谓公共服务，就是指公共产品和服务，包括行政、司法、教育、文化、医疗卫生等。所谓能力，就是指顺利完成某一活动所必需的主观条件。按此理解，乡镇政府公共服务能力就是乡镇政府在提供公共产品和服务时所必需的主观条件，也可理解为乡镇政府在提供公共产品和服务时所拥有的各种资源的总和。西方理论界将政府提供公共服务的范围界定为：高度重视并将公共服务作为政府的首要职能和核心职能：不断提升社会性公共服务的作用和地位，使社会性公共服务成为政府公共服务职能的重要内容;完善社会保障制度，使社会保障成为政府公共服务职能的主体;强化政府就业公共服务职能，将充分就业作为政府施政的重要目标;充分发挥政府教育公共服务职能，加强对人力资本的投资和积累;高度重视公共卫生服务，努力体现人文关怀;普遍重视政府科技公共服务职能，把科技发展作为国家战略，加大科技投入特别是公共科技产品的投入：发挥各级政府和非政府组织、私人部门的作用，从各个层面上支持公共服务。据此，本文将乡镇政府公共服务能力定义为：(1)确保辖区内居民及家庭享受法律规定的基本权利的能力(如义务教育、公共卫生、就业保障、医疗保障、社会救济等);(2)确保辖区内农村基础设施和公用设施建设满足农业、农村建设需要的能力(如道路、桥梁、农田水利设施、自来水、广播电视、文化事业等);(3)为实现农村经济可持续发展确保辖区内农村各项社会事业协调发展的能力(如水土保持、退耕还林、退耕还牧、环境保护等)。

　　二、河北省农村民生建设面临的现实困境

　　目前，河北省农村人口3957万人，占全省总人口的56.26%，政府公共服务的重点应放在农村，提高乡镇政府的服务水平对于整个政府的服务能力具有决定性的影响，也是统筹城乡发展、实现基本公共服务均等化的必由之路。在各项用于改善民生的政策中，70%以上的政策落实都必须要通过乡镇政府，可以说，乡镇政府是绝大部分农村公共服务的直接提供者。因此，乡镇政府的服务能力不仅仅是政府形象的问题，而且是关系到国家实现城乡均衡、建设和谐社会的战略性问题。但是在实践中，由于因素的存在，导致各级政府、尤其是乡镇政府公共服务能力的不足。

　　(一)农村基础设施薄弱

　　基础设施为国民经济发展提供“共同的外部生产条件”，它是一个国家经济腾飞的基础。农村基础设施建设情况关系到农村经济社会发展的质量与速度。近年来，河北省不断加大对农村基础设施建设的投入力度，取得了一定的成就，但与农村巨大的市场需求相比，农村基础设施的“瓶颈”制约现象依然比较严重。部分地区农村基础设施建设无法满足当地经济社会发展需要，部分地区农村基础设施存在设施陈旧、毁损严重等现象。截至2006年末，全省仍有11.1%的自然村没有通公路，有17.8%的村距离车站、码头的距离在3公里以上，在已经通公路的自然中，部分道路路面质量不高，缺乏专人管理及必要的维护保养，造成这些地区交通状况恶化，导致农产品无法及时运输至市场，直接影响农民收入，一些农业生产机械也因为道路问题而无法进步到部分乡村，影响当地农业生产效率。

　　(二)农村医疗卫生和社会福利事业急需发展

　　在医疗卫生服务方面，农民不仅缺少多层次的医疗服务和保健，甚至在部分地区连基本的医疗设施也很难得到保障，很多农村居民在生育、生病、受伤时得不到及时的医疗服务，定期体检更是基本为零。截至2006年末，全省有34.3%的村与当地医院、卫生院的距离在3公里以上，甚至有的在20公里以上，有19.4%的村没有建立卫生室，没有行医资格证书医生的村占16.1%，没有行医资格证书接生员的村占86.3%。在社会福利和保障方面，农村社会保障水平低、覆盖面窄是不争的事实，农村社会保障只停留在灾害救济以及对农村孤寡老人的“五保”供养上，其他的社会保障和福利措施农民很难享受到，在社会养老方面，只有66.8%的乡镇建立了养老院，并且这些养老院的接待能力有限，大部分农村居民养老还是沿袭家庭养老的模式，这无疑加重了家庭支出负担。在农村公共卫生方面，有75.3的村饮用水未经过集中净化处理，有81.8%的村的生活垃圾没有经过集中处理，全省只有2.5%的农村家庭使用了水冲式厕所，其余的家庭仍在使用旱厕及简易厕所。农村公共卫生设施的落后，既影响了村容整洁，又容易滋生传染病。

　　(三)农村文化教育事业发展压力较大

　　截至2006年末，全省有62.5%的村没有小学，适学儿童需要到外村完成学业，甚至有的村距离小学超过20公里，这无疑加大了学生的学习成本，同时，农村中小学在普遍存在教学设施落后、图书资源匮乏的现象，导致教育质量得不到强有力的保证。据国家统计局调查，我国农村居民人均受教育年限为7.6年，比城镇居民低3年。2006年末全省农村劳动力为3679.09万人，其中高中及以上文化程度的只占10.8%。全省有69.3%的村没有托儿所、幼儿园，85.6%的村没有体育健身场所，81.1%的村没有图书室、文化站，75.6%的村没有农民业余文化组织，落后的文化设施建设根本无法满足农民日益增长的文化生活需要，同时在一定程度上也抵消了农村精神文明建设的成果。

　　(四)农村社会治安形势严峻

　　农村人口占河北省人口的一半以上，农村不稳定整个政治局势就不稳定。首先，在城乡差距拉大和财富分配不平衡的现象没有得到根本解决的情况下，农民增收困难，不少农民面对教育、住房、医疗所带来的巨大的经济压力感到难以承受，存在着明显的消极情绪。其次，农村干群关系紧张。部分村干部受个人、小集体利益驱使随意损害农民利益，甚至出现有些村干部与当地黑恶势力相勾结，为完成各种“任务”，采取恫吓和强迫待方式打压农民成为了一种习以为常的“工作方法”，影响农村的社会稳定。最后，“群访”现象近年来明显增多，乡镇政府的接待信访工作量呈现明显上升趋势，征地、拆迁成为目前信访的热点，社会矛盾频频发生，农村社会治安形势严峻，治安刑事案件亦呈上升趋势。以上这些不仅影响了广大人民群众的切身利益，对于乡镇的治理机制也产生了侵蚀作用。

　　(五)农村公共服务供给渠道单一，社会化程度低

　　按照公共服务理论的观点，公共服务的提供方式可以有很多种，如公共生产、私人生产、混合生产等。我国目前农村公共服务的供给采用的是混合提供方式，即由政府、集体或个人提供。当前，集体或私人投资由于受政府政策、产权界定及经济效益的影响，难以大规模进入农村公共产品供给领域，政府仍是单一的供给主体，这就很容易出现公共服务供给效率低下与“市场失灵”等结果，如乡镇政府中存在的公共物品供给透明度低，公共资源缺乏必要的监管，乡镇机构臃肿，人浮于事，腐败现象严重，公共物品供给成本明显偏高等现象就足以说明问题。同时由于受资金的限制，致使乡镇政府面向农村提供的公共服务的数量、质量均无法满足农民对公共服务多样性、高质量的要求，既损害了政府在农民心目中的形象，又影响了农村经济的发展。

　　三、加强河北省乡镇政府公共服务能力建设的途径

　　切实加强乡镇政府公共服务能力是全面构建小康社会、和谐社会根本保证。乡镇政府公共服务能力建设是一项系统工程，根据河北省乡镇政府的实际情况，针对农村公共服务供给缺失的现状，笔者认为，加强乡镇公共服务能建设应从以下几个方面着手。

　　1.树立“以公众为导向”的公共服务理念，创建公共服务型政府

　　根据新公共管理理论的观点，现代政府应以公民为导向，满足公众对公共服务的的需求是政府的一项法定职责。公共服务型的政府应该是“以民为本”的政府，并始终将这一理论贯穿于政府的全部工作中。所以，加强乡镇政府执政能力，首先就要督促其转变行政观念，树立“以公众为导向”的公共服务理念。一是树立人民主人观、权力服务观。公共权力来自于人民，必须要时刻服务人民并接受人民的监督，建设公共服务型政府，必须要做到权为民所用，利为民所谋，用人民赋予的权力服务人民、造福人民。二是树立执政为民的理念。执政为民是政府机构改革和职能转变的核心，乡镇政府运行的目标应该就是为农村社会、为农民服务，加强乡镇政府公共服务能力建设也必须要围绕这一理念，依法行政、廉洁从政、高效理政、责任行政。三是要加强乡镇政府干部队伍建设，建立科学、合理的用人机制，加强对组委会政府工作人员的奖惩机制，以提高他们的服务意识。

　　2.提高乡镇政府工作人员的公共服务素质

　　任何一项政策和工作最终都要靠人去落实和完成，乡镇政府工作人员素质的高低是提升其公共服务能力水平的必要保证。要建设人民满意的公共服务型政府，就必须大力培养乡镇政府公务员的职业道德责任意识、敬业精神，提高他们业务能力、服务本领，强化公务员的“公仆意识”，努力塑造良好的政府形象，这是乡镇政府加强公共服务能力建设的重中之重。在实际工作中，乡镇政府工作人员要深入基层，认真听取农民对公共服务需求的意见和建议，要勤于观察农民的生产、生活情况，随时掌握工作的第一手资料，了解他们的公共服务需求和面临的困难并予以解决，想民之气想，急民之所急。与此同时，还要尽可能通过经验交流、短期培训、下村包点等方式加强自身知识和工作技能的积累和提高，以满足农村工作新发展的需要。

　　3.完善乡镇政府公共财政体制

　　巧妇难为无米之炊，既然赋予乡镇政府一定的事权，就必须给予其足够的财力，否则，提升乡镇政府公共服务能力就是纸上谈兵。我国提出基本公共服务均等化，就是要缩小城乡间公共服务水平的差异，统筹城乡发展。河北省近年来逐渐加大了农村义务教育、社会保障、农业基础设施的投入力度，但由于历史遗留问题，乡镇政府在公共财政体制的地位并未得到明显好转。

　　(1)明确乡镇财政的支出责任，建立经费保障机制

　　根据政府职责分工，乡镇政府的财政支出应主要用于保证一般公共服务支出及促进农业发展、保障农民权益，如文化教育、农田水利等，如果本部分支出出现缺口，县级财政应承担起补助的责任。而对于需求相对集中、经费支出较大的项目，如农村义务教育、医疗卫生等可列入县级预算支出范围。按因素法建立乡镇政府人员经费、公用经费最低保障标准，并要保证该标准具有一定的弹性，经核定的经费应由县财政足额拨付到乡镇经费账户。上级政府委托乡镇政府代办的一些社会公共事务，在经费上必须要给予足够的保证，尽量不要求乡镇政府提供配套资金，以此缓解乡镇财政支出压力。

　　(2)加大对乡镇政府的转移支付力度

　　转移支付制度有利于均衡纵向财政收支缺口，可借鉴国外成熟作法，根据乡镇政府财政收支实际，并考虑政府事权调整的需要，测算其标准收入与支出，通过规范化、公式化的方法确定对乡镇财政的转移支付力度。

　　(3)加强乡镇财政资金监管

　　明确乡镇财政所是乡镇政府财政资金的监管主体，根据相关法律法规要求，建立、完善会计核算和财务管理制度。对乡镇政府组织的财政收入必须集中管理，纳入统一的财政专户，同时加强票据管理，对乡镇政府的各项财政支出，如差旅费、招待费、通讯费，必须按照上级财政核定的用途及金额严格管理，对政府的各项财政收支应加强预算管理并及时对外公布，以增强财政收支的透明度。同时，上级财政也应加强对乡镇财政的监督与检查，对于发现的问题及时处理，防止财政资金被贪污、挤占、挪用。

　　4.加强绩效管理，完善评估机制

　　许多国家的政府改革实践表明.建立健全公共服务评估机制，实行绩效管理，是提高各级政府公共服务能力的有效途径。首先，应根据乡镇政府工作实际建立一套客观、公正的公共服务评价指标体系。该指标体系的建立应充分考虑定量与定性结合、针对性与兼容性相结合、有效性与可操作性相结合、效率与效益相结合的要求，在绩效评价的初期，可适当简化评估指标，在评价和测量过程中及时发现问题、解决问题，最终使该指标体系完全满足实际工作需要。其次，评价主体要多元化。绩效评价与考核应适当对外公开，吸收一部分外部评估主体参加，如辖区内的农民代表、上级政府指定的代表或委托的社会中介机构、新闻媒介等，约束政府注重绩效评估实效而不是做表面文章。最后，应确保绩效管理与评估机制应用到乡镇政府实施公共管理的全过程中，做到长期化、制度化、规范化。

　　5.促进农村社会公共服务社会化

　　在社会主义市场经济体制深入完善的过程中，市场对资源配置的基础性作用越来越突出，在增加农村公共服务供给过程中，必须合理划分政府提供与市场提供的界限，尽量提高农村公共服务的社会化程度，努力实现农村社会公共服务供给主体多元化。首先，在乡镇政府财政紧张的情况下，如果让其承担起全部农村社会公共服务供给的责任，既是客观，也不现实。可考虑把一部分竞争较充分性、经济效益较高的公共产品交给民间去投资，如农村自来水、沼气池的建设等，建立起以政府为主导，全社会广泛参与的公共服务供给机制，以利于乡镇政府优化其支出结构，将财政资金用到义务教育、农村医疗等方面上来。其次，在受益范围相对较小、产品层次较低的公共服务供给过程中，可适当借助非政府组织的作用，建立起政府、社会、个人责任与义务相平衡的公共服务机制。最后，应想方设法拓宽农村公共服务供给的资金渠道。农村公共服务水平和质量要想得到有效提升，资金是重要保证。只有本着多层次、多渠道的原则筹措资金，才能有效增加农村公共服务的供给。比如通过计划分配、市场分配、救助等筹资手段来构建多元融资机制。

　　本论文为河北省社科联课题“基于民生视角的乡镇政府公共服务能力建设研究”

　　课题编号：201101229

　　作者单位：北华航天工业学院