在由国务院发展研究中心指导、中国经济时报主办的第七届中国经济前瞻论坛上，国务院发展研究中心副主任王一鸣作了题为“深化改革，推进以人为核心的新型城镇化”主旨演讲。

　　王一鸣表示，“十三五”规划建议提出户籍人口城镇化率加快提高的目标，这就要求加快落实中央确定的使1亿左右农民工和其他常住人口在城镇定居落户的任务。

　　王一鸣表示，改革开放30多年来，中国经历了世界经济史上最大规模的农村人口向城镇转移过程，从而也形成了世界上速度最快的城镇化进程。中国城镇化的基本特征是“农民进城”，核心是实现农业转移人口市民化。

　　

 

　　“加快落实中央确定的目标，需要解决新型城镇化面临的体制性问题。”王一鸣具体分析道。

　　首先是户籍制度。我们的目标是实行城乡统一的户口登记制度，但在实践中，一些地方户籍制度改革主要是针对本辖区的农业转移人口，缺乏外来农业转移人口落户的积极性，落户门槛仍然较高。即使有些城市实行了居住证制度，但配套措施跟进还是不足，外来农业转移人口在保障性住房、最低生活保障等方面与城市居民的待遇差别问题尚未得到根本解决。

　　第二是土地制度。农村存量集体建设用地不能自由流转，需要通过国家征用转化为国有土地才能进入市场，不能与国有土地“同等入市、同权同价”;土地收益分配主要以地方政府为主，集体和农民难以足够分享到土地增值带来的巨额收益。农村宅基地流转按规定仅能在本集体范围内流转。

　　第三是公共服务。农业转移人口随迁子女平等接受义务教育还面临多方面障碍;在就业居住地，农业转移人口不能享受到再就业保障;农业转移人口医疗保障体系不健全，在城镇参加社会保险的比率和保障水平偏低。

　　第四是住房制度。农民工普遍缺少住房保障，主要靠租住房屋为主，相对于其工资收入来说成本还是偏高;还缺乏将普通外来农业转移人口纳入保障性住房的机制。

　　第五是财政金融政策。国家在公共服务设施投入上总体还是城市优先，尽管有的地方已经提出新增投入向农村倾斜，但是城乡在基础设施和公共服务上差距依然非常大;由于农业平均利润率偏低，农村有限的资金还在通过邮政储蓄和农村信用合作社流向城市。

　　第六是等级化的管理体制。公共资源过多向上集中，导致行政等级越高的城市，集中和配置资源的能力越强，还可能出现了高等级城市吸附低等级城市资源的现象。这样特大城市、大城市很难放开户口。“因为特大城市、大城市的优质资源太集中，有太多人想进来。”

　　在指出新型城镇化面临的六大体制性问题后，王一鸣提出下一步要通过深化改革推进“以人为核心”的新型城镇化，即重点推进户籍制度、土地制度、基本公共服务、住房制度、财政体制、金融体制、城镇管理体制等一系列改革。

　　

 

　　第一，改革户籍制度。全面推行农业转移人口居住证制度，建立健全与居住年限相挂钩的基本公共服务提供机制，现在有些城市正在推行。还要建立城乡统一的户口登记管理制度，使户口逐步与各项公共服务脱钩;建立户口登记与实际居住地相一致的人口信息登记制度。

　　王一鸣进一步分析认为，在推进户籍制度改革上，在政策上还得分类，比如说在特大城市要实施户籍和居住证并存的制度，不可能一步放开，逐步提高和改善居住证居民享有的公共服务水平，条件具备后打通居住证与户籍的通道，可能过渡期会很长;大中城市可以根据地方财力条件逐步放宽有工作岗位的农业转移人口落户;中小城市、小城镇可以一步到位，户籍完全放开。

　　第二，改革土地制度。要完善征地制度，完善被征地农民社会保障机制;要健全农村产权确权、登记、颁证制度;建立农村土地交易市场;严格农村土地用途管制;建立城乡统一的建设用地市场。

　　王一鸣表示，农村土地制度改革重点是“三块地”：对于承包地，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转权益，关键是承包经营权的抵押和担保权能。对于农村集体经营性建设用地，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地“同等入市、同权同价”。对于宅基地，可以选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保和转让。“如果能够盘活，可以释放出巨大资源，而且给进城农民创造一笔相当规模的财富，使他们进入城市后有一笔启动资金。这项改革如果能够有效推进，意义非常重大，而且可以吸纳城市要素到农村去，使城乡要素能够循环起来。”

　　第三，完善基本公共服务。首先是要解决农民工子女的就学问题，把农民工子女逐步纳入到公立学校体系;还有把进城落户农民纳入到社会保障体系，把在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系;完善覆盖城乡的公共就业服务体系，稳步推进城镇基本功公共服务常住人口的全覆盖。

　　第四，深化住房制度改革。要以满足新市民住房需求为主要出发点。中央经济工作会议强调住房去库存，现在住房库存量约有7亿平方米，如何消化住房存量?下一步的重心是逐步转向新市民。所以，要建立购租并举的住房制度，把公租房扩大到非户籍人口。还可以发展房屋租赁市场，鼓励一些房地产企业转型为以批量住房租赁为主营业务的企业。这不仅能解决农业转移人口的住房问题，更重要的还能消化巨大的房地产库存。

　　第五，财政体制改革。首先要有农业转移人口市民化成本的合理分摊，能不能建立一个中央与地方、政府与企业、企业与居民共同分担机制，这是制度设计需要解决的。而且，要健全财政转移支付、用地指标和预算内财政投入同吸纳农业转移人口“三挂钩”机制。

　　王一鸣说，要完善城镇化建设机制。一是允许地方通过发债等方式拓宽城市建设资金;二是社会资本通过特许经营(PPP)等方式参与城市基础设施投资和运营;三是研究建立城市住宅政策性金融机构。

　　第六，改革金融体制。首先要建立多元化的农村金融体系。农村金融新体系既包括政策性银行、商业性银行、也包括村镇银行、农村资金互助社、小额贷款组织等民间非银行机构，还包括农村保险、担保、征信、农产品期货等配套金融体系。其次，要创新农村金融服务产品，让农民的土地承包经营权、林权、房屋产权、农村基础设施使用权能够作为抵押物，以此大力发展农村金融服务。

　　第七，改革城镇管理体制。国家“设市”的标准能不能根据城镇化发展情况有所调整，包括机构设置和一些管理权限下放，这个问题现在很突出。如果我们的中小城市发展得好，反过来对于特大城市、大城市的过度发展会形成一个反向作用力，使城市等级规模更加均衡合理。

　　本文来源：中国经济时报

　　本期编辑：武立娟、杜文科